آشنایی با “انتخاب عمومی” در اقتصاد

انتخاب عمومی (Public Choice) نظریه‌ها و روش‌های علم اقتصاد را در تحلیل رفتار سیاسی، حوزه‌ای که زمانی در انحصار جامعه‌شناس‌ها و دانشمندان علوم سیاسی بود، به کار می‌گیرد.انتخاب عمومی نیم‌قرن پیش به صورت یک رشته تخصصی جداگانه در آثار بنیان‌گذاران آن که عبارت بودند از کنث ارو، دونکان بلک، جیمز بوکانان، گوردون تالوک، آنتونی داونز، ویلیام نیسکانن، مانکور اولسن و ویلیام رایکر شکل گرفت. این مکتب مطالعه فرآیندهای تصمیم‌گیری دموکراتیک را به شدت متحول ساخته است.

اصول بنیادین
انتخاب عمومی آن گونه که جیمز بوکانان به صورتی هنرمندانه تعریف کرده عبارت است از؛ «سیاست بدون خیال‌پردازی و فضای خیال‌انگیز». در خیال خام و فکر باطلی که این مکتب از عرصه سیاست حذف می‌کند، چنین فرض می‌شود که افراد مشارکت‌کننده در حوزه سیاسی‌خواهان بهبود مصالح عمومی هستند. به عبارت دیگر، در دیدگاه رایج مبتنی‌بر «منافع عمومی»، مقامات دولتی به صورت «خدمتگزاران عمومی» نیکخواه و خیراندیشی تصویر می‌شوند که با خلوص نیت به انجام «خواست مردم» می‌پردازند. در این دیدگاه این گونه تصور می‌شود که رای‌دهنده‌ها، سیاستمدارها و سیاست‌گذاران در برخورد با مسائل عمومی بر ملاحظات محدود و تنگ‌نظرانه خود غلبه می‌کنند.
در مدل‌سازی رفتار افراد که با توجه به هدف حداکثرسازی مطلوبیت(واژه اقتصادی برای بیان حس رضایت در انسان) صورت می‌گیرد، اقتصاددان‌ها این نکته را انکار نمی‌کنند که انسان‌ها به خانواده‌، دوستان و جامعه خود توجه دارند. اما در انتخاب عمومی (همانند مدل اقتصادی رفتار عقلایی که این مکتب بر پایه آن قرار دارد)، فرض می‌شود که افراد عمدتا توسط منافع شخصی خود هدایت می‌شوند، اما فرض مهم‌تر در انتخاب عمومی آن است که انگیزه‌ها و محرک‌های افراد حاضر در فرآیند سیاسی با انگیزه‌های کسانی که در بازار خودرو، مسکن یا گوشت فعالیت می‌کنند، تفاوتی ندارد. آنها هم انسان هستند. به معنای دقیق کلمه رای‌دهنده‌ها با حمایت از نامزدها و طرح‌های انتخاباتی که به‌رغم آنها باعث بهبود رفاه شخصی‌شان خواهد شد، «به کیف پول خود رای می‌دهند». بوروکرات‌ها تلاش می‌کنند که سابقه کاری خود را بهبود بخشند و سیاستمدارها نیز در پی انتخاب یا انتخاب مجدد خود برای حضور در یک مقام خاص هستند. به عبارت دیگر انتخاب عمومی تنها کاری که صورت می‌دهد، این است که مدل کارگزار عقلایی را از نظریه اقتصادی به حوزه سیاست منتقل می‌کند.
مطالعه فرآیندهای انتخاب جمعی توسط اقتصاددان‌ها بلافاصله دو بینش را به ذهن متبادر می‌کند. اولا در این فرآیند فرد به واحد اساسی تحلیل بدل می‌گردد. انتخاب عمومی با ساخت واحدهای تصمیم‌گیری ارگانیکی از قبیل «مردم»، «جمع» یا «جامعه» مخالف است. گروه‌ها تصمیم‌گیری نمی‌کنند، تنها افراد هستند که این کار را انجام می‌دهند. در انتخاب عمومی، تلاش می‌شود تا شیوه‌هایی که افرادِ با منافع متعارض و متنوع ترجیحات خود را بیان می‌کنند مدل‌سازی شود.
ثانیا فرآیندهای انتخاب عمومی و خصوصی با یکدیگر فرق دارند، نه به این دلیل که انگیزه‌های فعالان این دو حوزه متفاوتند، بلکه به این دلیل که محرک‌ها و قیودی که در جریان پیگیری منافع شخصی در این دو شرایط وجود دارد، مثل هم نیستند. مثلا یک خریدار احتمالی خانه براساس شرایط شخصی خود به انتخاب از میان گزینه‌های موجود دست می‌زند و عواید این انتخاب خود را به طور کامل به دست آورده و هزینه‌های آن را نیز متحمل می‌شود. تصمیم خرید، تصمیمی آگاهانه و اختیاری است و معامله تنها در صورتی انجام خواهد گرفت که خریدار و فروشنده در اثر آن از وضعیت بهتری برخوردار شوند. این در حالی است که در صورتی که سیاستمداری پروژه‌ای را مطرح سازد که در آن به حمایت از صاحبخانه‌های جدید در برابر طغیان سیل متعهد گردد، انجام این طرح بسته به آن خواهد بود که برخی از افراد به اعمال مالیات بر خود و دیگران رای دهند. از آنجا که عواید و هزینه‌های این پروژه تسهیم خواهد شد، هیچ تضمینی وجود ندارد که رفاه همه افراد در اثر اجرای آن افزایش پیدا کند. احتمالا پشتیبانی از این پروژه از جانب مالکان خانه‌های واقع در دشت‌های سیلابی صورت خواهد گرفت که انتظار دارند بیشترین نفع از آن نصیب آنها گردد. در صورتی که مالیات‌های مورد اشاره به گونه‌ای همگن روی تمام صاحبخانه‌ها اعمال گردند، حمایت افراد فوق از این پروژه تقویت خواهد شد.
صاحب‌خانه‌هایی که در فاصله‌ای دور از مناطق سیل‌خیز قرار دارند و هزینه‌های این پروژه برای آنها بیشتر از منافع انتظاری آن خواهد بود، به طور منطقی علیه این طرح رای خواهند داد و در صورتی که در اقلیت قرار داشته باشند، مجبور به پرداخت هزینه طرح مزبور خواهند بود.
اگر قانون رای‌گیری مستلزم اتفاق‌نظر یکپارچه و دسته‌جمعی (که به همه اجازه می‌دهد طرحی که به ضرر آنها خواهد را وتو کنند) نباشد یا اگر افراد صدمه دیده نتوانند به راحتی به یک حوزه سیاسی دیگر نقل مکان کنند، فرآیندهای تصمیم‌گیری جمعی این امکان را برای اکثریت فراهم خواهند آورد که ترجیحات خود را بر اقلیت تحمیل کنند. با این وجود دانشمندان انتخاب عمومی مشکلاتی را در ارتباط با فرآیندهای تصمیم‌گیری دموکراتیک مطرح ساخته‌اند که حتی از این هم عمیق‌تر هستند.

نهادها و مکانیسم‌های انتخاب عمومی
حداقل از زمان مارکسیس دو کندورسه (۱۷۸۵) به این نکته اذعان شده است که شاید رای‌گیری میان سه یا چند کاندیدا یا گزینه به انتخاب ارجح‌ترین پیامد مطلوب اکثریت منجر نشود یا این احتمال وجود دارد که این نوع رای‌گیری در معرض «چرخه‌های رای قرار گرفته و هیچ برنده آشکاری را به همراه نداشته باشد». اما «قضیه امکان‌ناپذیری» کنث ارو نشان داد که به جز دیکتاتوری هیچ مکانیسمی برای اتخاذ تصمیمات جمعی وجود ندارد که بتواند ترجیحات افراد گوناگون را به یک تابع مطلوبیت خوش‌رفتار اجتماعی تبدیل نماید. همچنین هیچ قانون انتخاباتی یافت نشده است که چه با رای‌دهی رندانه افراد (یعنی رای‌دهی به طور استراتژیک به نامزدها یا مسائل دارای ارجحیت کمتر جهت ممانعت از نتایجی که حتی از این هم بدتر باشند) یا چه با تعیین برنامه توسط کسی که نظم رای‌دهی را کنترل می‌کند، نتوان نتایج را دست‌کاری کرد».

انتخابات
دونکان بلک با مطالعه تصمیم‌گیری جمعی به نتیجه‌ای دست یافت که از آن زمان به بعد با عنوان قضیه رای‌دهنده میانه از آن یاد می‌شود. اگر رای‌دهنده‌ها کاملا آگاه باشند، اگر نتایج و پیامدهای مطلوب آنها را بتوان در یک جهت خاص (مثلا راست به چپ) مرتب کرد، اگر هر رای‌دهنده یک انتخاب با بیشترین ارجحیت را در نظر داشته باشد و اگر تصمیمات با توجه به حاکمیت اکثریت اتخاذ گردند، آن گاه رای‌دهنده میانه تعیین‌کننده خواهد بود. هر گونه طرح در راستای حرکت به سمت چپ یا راست این نقطه مقهور طرحی خواهد شد که به پیامد مرجع رای‌دهنده میانه نزدیک‌تر باشد. از آنجا که طرح‌های افراطی در مقابل طرح‌ها و پیشنهادات میانه روانه شکست می‌خورند، نامزدها و احزاب در سیستم‌های دوحزبی به سمت مرکز یا میانه حرکت خواهند کرد و در نتیجه تعهدات و شعارهای انتخاباتی و خط مشی‌های آنها تنها به میزان جزئی با یکدیگر تفاوت خواهند داشت. اگر تکیه‌کلام امیدوارانه بری گلدواتر در انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۱۹۶۴ آمریکا را وارونه کنیم، انتخابات مبتنی‌بر قانون اکثریت گزینه‌ای را در اختیار رای‌دهنده‌ها قرار نخواهد داد، بلکه یک پژواک و انعکاس صدا را به آنها ارائه خواهد نمود. اگر فرضیاتی که در بالا به آنها اشاره شد برقرار باشند، ترجیحات رای‌دهنده میانه، نتایج رفراندوم‌های عمومی را نیز تعیین خواهند کرد. در حقیقت طراحان برنامه‌ها و ابتکارات انتخاباتی با پیش‌بینی اینکه طرح‌های افراطی به شکست خواهند انجامید، به دنبال اتخاذ زبانی میانه روانه خواهند بود. به لحاظ نظری در این حالت پیامدهای سیاسی در مقایسه با حالتی که اتخاذ تصمیمات توسط نمایندگانی صورت می‌گیرد که به دنبال منافع شخصی خود هستند، به نقطه‌ایده‌آل رای‌دهنده‌های میانه نزدیک است. آنتونی داونز با مدلسازی تصمیم به رای‌دهی در فضای مبتنی‌ بر انتخاب عقلایی به این نکته اشاره کرد که خود عمل رای‌دهی غیرعقلایی است. این نتیجه‌گیری به این خاطر صورت می‌گیرد که احتمال آن که رای یک فرد تعیین‌کننده نتیجه انتخابات باشد، بسیار اندک است. رای یک نفر تنها در صورتی کفه‌ ترازو را به نفع نامزد یا طرح مورد علاقه او سنگینی خواهد کرد که آرای دیگر افراد رای‌دهنده به طور مساوی تقسیم شده باشند. با زیاد شدن تعداد رای‌دهنده‌ها احتمال بروز چنین اتفاقی به سرعت به صفر نزدیک می‌شود و از این رو احتمالا منافع حاصل از رای‌دهی کمتر از هزینه‌های آن خواهند بود. استدلال انتخاب عمومی به این طریق پیش‌بینی می‌کند که در صورت عقلایی بودن رای‌دهنده‌ها، نرخ مشارکت آنها در انتخابات پایین خواهد بود. در واقع اگر معمای حل‌نشده‌ای وجود داشته باشد، این نیست که چرا میزان مشارکت در انتخابات در آمریکا بسیار پایین است، بلکه این است که چرا میزان مشارکت در این کشور تا این اندازه زیاد است. داونز و سایر دانشمندان انتخاب عمومی همچنین نتیجه‌گیری می‌کنند که رای‌دهنده‌ها در انتخابات دموکراتیک از اطلاعات ضعیفی درباره نامزدها و برنامه‌های مطرح‌شده برخوردار هستند. ناآگاهی و بی‌اطلاعی رای‌دهنده‌ها پدیده‌ای عقلایی است، چراکه هزینه جمع‌آوری اطلاعات درباره انتخابات پیش رو نسبت به منافع حاصل از رای‌دهی زیاد است. با توجه به این که احتمال اثرگذاری و تعیین‌کننده بودن رایی که به صندوق می‌افتد بسیار کم است، چرا فرد باید به خاطر کسب اطلاعات و آگاهی به خود زحمت دهد؟ جیوفری برنان و لورن لوماسکی همانند دیگران معتقدند که افراد به این خاطر رای می‌دهند که این کار شیوه‌ای کم‌هزینه برای بیان ترجیحات و سلایق آنها است. از این دیدگاه رای‌دهی غیرعقلایی‌تر از شادی به خاطر پیروزی تیم ورزشی محبوب فرد نیست.

مجلس قانون‌گذاری
فارغ از رای‌گیری‌ها، رفراندوم‌ها و سایر نهادهای دموکراسی مستقیم، اغلب تصمیمات سیاسی نه توسط خود شهروندان، بلکه توسط سیاستمدارانی اتخاذ می‌گردند که جهت نمایندگی آنها در مجلس قانون‌گذاری انتخاب شده‌اند.به این خاطر که حوزه انتخابی این نماینده‌ها نوعا دارای مبنای جغرافیایی است، افراد حاضر در مجلس از محرک‌های قوی برای حمایت از برنامه‌ها و سیاست‌هایی برخوردارند که فارغ از میزان مسوولانه بودن آنها از نقطه‌نظر ملی منافعی را برای افراد رای‌دهنده به آنها در منطقه یا ایالت مربوطه فراهم آورند. این قبیل پروژه‌ها که در آن‌ها جهت جذب آرای محلی، مخارجی انجام می‌گیرد، به احتمال زیاد زمانی مورد تایید یک نماینده قرار می‌گیرند که بودجه شان توسط عموم مالیات‌دهنده‌ها که اغلب‌شان در سایر مناطق یا ایالت‌ها سکونت داشته و رای می‌دهند، تامین گردد.
برآوردن منافع اقلیت به بهای متضرر شدن اکثریت از طریق فرآیند قانون‌گذاری، در اثر منطق اقدام جمعی تقویت می‌گردد. گروه‌های کوچک و همگن با منافع همراستا، می‌توانند در قیاس با گروه‌های بزرگ‌تر که علایق پراکنده‌تری دارند، به گونه‌ای موثرتر (از طریق رای دادن، شرکت در فعالیت‌های انتخاباتی و…) به اعمال فشار بپردازند و ساپورت سیاسی صورت دهند. اعضای گروه‌های کوچک‌تر، سهم بزرگ‌تری در تصمیمات سیاسی مطلوب نصیبشان می‌شود، می‌توانند با هزینه کمتری سازماندهی پیدا کنند و قادر به کنترل موفقیت‌آمیزتر روند سواری مجانی هستند. اگر پدیده سواری مجانی کنترل نشود باعث ناکامی در دستیابی به اهداف جمعی خواهند شد. از آنجا که محرک جلب آرا، باعث می‌شود سیاستمدارانی که می‌خواهند دوباره انتخاب شوند در قبال نیازهای این گروه کوچک و خوب سازماندهی شده عکس العمل نشان دهند، ‌دموکراسی نمایندگی به کرات به استبداد اقلیت منجر می‌شود. جورج استیگلر، سام پلتزمان، گری بکر و سایرین نشان داده‌اند که تصمیمات سازمان‌های نظارتی تحت تاثیر فشارهای سیاسی‌ای قرار می‌گیرد که گروه‌های با منافع خاص اعمال می‌کنند.
منطق اقدام جمعی توضیح می‌دهد که چرا کشاورزها به بهای ضرر میلیون‌ها مصرف‌کننده سازمان‌دهی نشده‌ که قیمت‌های بالاتری را برای مواد غذایی می‌پردازند، موفق شده‌اند یارانه‌های دولتی کسب کنند. همچنین این منطق توضیح می‌دهد که چرا تولیدکنندگان محصولات نساجی به قیمت ضرر خریداران پوشاک به میزان قابل‌توجهی از موانع تجاری سود برده‌اند.
در صورتی که این طرح‌ها که از طریق مجامع قانون‌گذاری تصویب و اعمال شده‌اند، به طور جداگانه مورد رای‌گیری قرار می‌گرفتند، هیچ یک به تصویب نمی‌رسیدند، اما هر دوی این لوایح قانونی می‌توانند به واسطه چانه‌زنی و حمایت از یکدیگر به اکثریت دست پیدا کنند، به گونه‌ای که نمایندگان ایالت‌های کشاورزی به نفع حمایت‌گرایی تجاری از محصولات نساجی رای داده و این رای خود را با رای نمایندگان ایالت‌های تولیدکننده محصولات نساجی به نفع یارانه‌های کشاورزی مبادله کنند.
به طریق دیگر می‌توان چندین برنامه از این نوع را ‌در طرح‌های یکپارچه‌ای جا داد که اکثر قانون‌گذارها در راستای تصویب پروژه‌های مورد علاقه خود از آنها پشتیبانی می‌نمایند. این گونه پروژه‌ها به واسطه ناآگاهی رای‌دهنده‌های عقلایی راجع به اثرات نامطلوب تصمیمات مجلس قانون‌گذاری بر روی رفاه شخصی آنها، پیش برده می‌شوند. این امر همچنین به واسطه مزایایی که نصیب مقامات فعلی (که مخالف منافع رای دهندگان عمل می‌کنند) می‌شود و کسب کرسی‌های آنها توسط رقبا را با مشکل روبه‌رو می‌سازد تسهیل می‌گردد.

بوروکراسی
مجلس قانون‌گذاری به خاطر فواید ناشی از تخصصی شدن و تقسیم کار، مسوولیت پیاده‌سازی طرح‌های سیاستی خود را به ادارات و بنگاه‌های مختلفی که بوروکرات‌های حرفه‌ای در راس آنها قرار دارند، واگذاری می‌کند. این افراد نیز کسانی هستند که مناصب خود را نه از طریق انتخابات دموکراتیک، بلکه از طریق نصب در دستگاه‌های اداری به دست می‌آورند. در ادبیات اولیه انتخاب عمومی در باب دستگاه‌های اداری که توسط ویلیام نیسکانن ارائه گردید، فرض می‌شد که این دستگاه‌ها اطلاعات و تخصصی که در انجام برنامه‌های خاص قانونی به دست آورده‌اند را در راستای کسب حداکثر بودجه ممکن از قانون‌گذاران نسبتا ناآگاه و غیرمتخصص به کار خواهند گرفت. حداکثرسازی بودجه به عنوان هدف دستگاه‌های دیوانی فرض می‌شد، زیرا بالاتر بودن بودجه یک اداره به معنای اختیارات بیشتر اجرایی، فرصت‌های بیشتر برای ترفیع و بهبود وجه و پرستیژ بوروکرات‌های آن اداره خواهد بود.
در این اواخر دانشمندان انتخاب عمومی مدلی مبتنی‌ بر «تسلط کنگره» را برای دستگاه‌های اداری به کار گرفته‌اند. در این مدل، ‌دفاتر و ادارات دولتی در پیگیری برنامه‌های خود ‌آزاد نیستند، بلکه ترجیحات سیاستی ادارات منعکس‌کننده ترجیحات اعضای کمیته‌های کلیدی قانون‌گذاری خواهد بود که بر حوزه‌های خاصی از سیاست‌های عمومی مثل کشاورزی، تجارت بین‌المللی و قضاوت نظارت دارند.
این کمیته‌های نظارتی با اعمال قدرت خود در راستای تایید افراد برای کار در مناصب مهم، بررسی درخواست‌های بودجه‌ای ادارات و…،‌ اختیارات دیوانی افراد را محدود می‌سازند. شواهد موجود قویا حاکی از آن هستند که سیاست‌گذاری دیوانی از حساسیت زیادی نسبت به تغییر اعضای کمیته‌های نظارتی برخوردار است.

سایر نهادها
دانشمندان مکتب انتخاب عمومی از جمله گری اندرسون، مارک کرین، ویلیام شوگارت و رابرت تالیسون از مطالعه سایر نهادهای مهم حکومت دموکراتیک مثل ریاست جمهوری و نظام «مستقل» قضایی غافل نبوده‌اند.
آنها صاحبان این مناصب را در قالب افرادی مدلسازی می‌کنند که به دنبال منافع شخصی خود هستند و از یک سو با اعمال قدرت خود جهت وتوی لوایح و از سوی دیگر با کنترل تطابق قوانین با قانون اساسی به ثبات فرآیندهای تصمیم‌گیری دموکراتیک می‌افزایند و دوام امتیازات اعطا شده به گروه‌های دارای منافع خاص را افزایش داده و لذا مبالغی که این گروه‌ها مایل به پرداخت بابت آنها هستند را بالا می‌برند.

درس‌های انتخاب عمومی
یکی از نتایج کلیدی مکتب انتخاب عمومی آن است که تغییر هویت اعضایی که در مناصب عمومی قرار می‌گیرند، به تغییرات عمده‌ای در پیامدهای سیاستی نخواهد انجامید. به عبارت دیگر، انتخاب افراد بهتر به خودی خود به ایجاد دولتی بسیار بهتر منجر نخواهد شد. قبول این فرض که همه افراد، چه رای‌دهنده باشند و چه سیاستمدار یا کارمند دولت، تحت‌تاثیر منافع شخصی خود قرار دارند و نه تحت‌تاثیر منافع عمومی، دیدگاهی شبیه نقطه‌نظر مدیسون در رابطه با مشکلات حکومت دموکراتیک پدید می‌آورد. در انتخاب عمومی مشابه آنچه این بنیان‌گذار جمهوری مشروطه آمریکا باور داشت، به این نکته اذعان می‌گردد که انسان‌ها فرشته نیستند و بنابراین بر اهمیت قوانین نهادی که افراد طبق آنها به پیگیری اهداف خود می‌پردازند، تمرکز می‌گردد. «مشکل اصلی در شکل‌دهی دولتی که قرار است در آن انسان بر انسان حکومت کند، این است که باید ابتدا دولت را به کنترل افراد تحت‌ کنترل آن قادر ساخت و در مرحله بعد باید کاری کرد که دولت بتواند خود را کنترل کند» (فدرالیست، شماره ۵۱).
حل مشکلات نهادی به راه‌حل‌های نهادی نیاز دارد. مثلا اگر دولت‌های دموکراتیک به طور نهادی قادر به رفع کسری بودجه نباشند، قانونی منطبق با قانون اساسی که افزایش مخارج مالیات‌ها را حداکثر به نرخ رشد بخش خصوصی محدود می‌کند، در مهار اسراف و ریخت‌و‌پاش موثرتر از «طرح اخراج انسان‌های رذل» خواهد بود. مکتب انتخاب عمومی همچنین با توجه به مشکلات رایج در رای‌دهی با قاعده اکثریت بیان می‌کند که باید در تعیین دامنه انتخاب‌های خصوصی و جمعی دقت کرد، استفاده از قانون واحد رای اکثریت برای اتخاذ تمام تصمیمات جمعی لزوما مطلوب نخواهد بود و منافع عامه مردم در صورتی به بهترین وجه برآورد خواهد شد که با اتخاذ تصمیمات جمعی در پایین‌ترین سطح ممکن از اقتدار سیاسی، راه‌های خروج از وضع موجود حفظ شوند.

درباره نویسنده: ویلیام شوگارت استاد ممتاز اقتصاد در دانشگاه می‌سی‌سی‌پی است. وی سردبیری «انتخاب عمومی» که مهم‌ترین مجله علمی در این حوزه است را بر عهده دارد.

مترجمان: محمد صادق الحسینی، محسن رنجبر

برگرفته از دنیای اقتصاد




دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *